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郑风田博客

 
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郑风田:农村产权的改革方向

原创于: 2014-12-29 10:41:26

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郑风田:农村产权改革的方向

 

9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议,审议了两份与农村土地制度改革有关的重要文件:《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。两份重要文件的出台,拉开了农村产权改革的大幕。

 

为什么要搞农村产权制度改革?

我国城乡差距愈拉愈大,除了农业自然恶化规律之外,农村拥有的财产由于产权界定模糊不能给农民带来财富是主要原因。在农村所有集体财产中,除大都市郊区及珠三角、长三角等部分地区村庄拥有集体资产外,大部分农村地区的集体资产就是土地了。由于各种政策限制,导致我国农民的这部分资产产权不清,难以进入流通和周转。到2011年,我国农民收入来源构成中,财产性收入只有229元,所占比重不足3.3%,农村资产财产功能远未有效发挥。大量农民资产长期低效运行,并没有为农民增收发挥有效作用。如何通过土地制度改革,让这些资产给农民带来财产收益,需要进行产权改革。只有通过明晰产权才能为农民创造更多的财产收益,只有让这些资产确权颁证,才能为未来盘活这块资产奠定基础。用好用活这些资产和资源,既是发展农业农村经济的需要,也是保护农民和农村集体财产权利的要求。

 

农村产权制度改革的主要内容:

其一是农村土地承包经营权制度改革:从二元到三元分置。

什么叫三权分置?习近平在9月30日新华社的消息中对这一概念进行了详细解释,“要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。”

之所以要把土地经营权从承包权中另立出来,应该是出于多方面的需要,其中最主要的应该是保护农民,也是保证国家安定团结的需要。我国历史上多次大动荡跟大量的贫困农民失地有很大关系。土地是农民的基本社保,而只有通过经营权的另立,才能防止农民失去保命的土地,还可以提高稀缺土地的使用效率,也就是说,当农民不想再继续种地时,可以把土地的经营权出租出去,获得租金收益。三权分置考虑了农民万一在经济出现不景气而失业后,还可以返回家乡,要回土地,保证基本的生存需要。

我国农村土地的“三权分置”改革是一个很大的创新,它可以解决目前我国因为土地规模细碎化而带来的规模难以扩大的困局,通过土地经营权的流转,为未来规模经营提高生产率提供了基础。 习近平特别指出:现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题,走出一条中国特色农业现代化道路。经营权是考虑流转出租需要,也是保护农民不能因此而失去土地的需要。土地从二农到三农,是“二农”的需要,既考虑了农业发展的需要,也考虑到保护农民土地权益的需要。

当然土地的流转一定要尊重农民的需要 ,实行自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。中央强调土地流转的方向是要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度作出明确规定。

农村土地承包经营权的改革需要许多基础工作,这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来,主要包括:要开展农村土地承包经营权的确权登记颁证工作,保持现有土地承包关系长久不变。要坚持依法、自愿、有偿的原则,支持引导农户采取转包、出租、互换、入股、转让或者其他方式流转土地承包经营权,支持土地向农村特色优势产业流转,带动土地利用向规模、集约、高效方向发展,做大做强特色优势产业等。 

 

其二是启动农村集体经营性建设用地改革。

农村集体经营性建设用地由于各种障碍,目前与国有建设用地相比在产权实现方面还有巨大的差距,如何才能最终做到与国有土地同等入市、同权同价,既需要顶层设计,也需要基层政府拿出可行的方案。虽然十七届三中全会、十八届三中全会都提到该问题,按道理讲顶层设计已无重大问题,今年的一号文件也要求相关部门尽快拿出全国性方案,但农村集体经营性建设用地的产权充分实现还有一段慢长的路要走。

    农村集体经营性建设用地直接入市有许多益处,其主要的功用是打破目前城乡建设用地市场一头沉的现状,过去是大量的要素向城市流动,包括土地用途从农用到非农地的巨大增值收益也基本上流向城市,导致城乡发展失衡。农村集体经营性建设用地入市可以让增值部分留在农村,实现城乡均衡发展。农村集体经营性建设用地入市带来的挑战也是巨大的,主要是会引起两个失衡:其一是政府土地财政的失衡,其二是分配不公的失衡。基层政府的土地财政依赖严重,如果经营性建设用地直接入市,对目前的征地制度造成直接冲击,地方政府的地有可能卖不出去了,因为用地单位可以直接到有农村经营性建设用地的地方去购买,价格还有可能更便宜。基层政府过去依靠土地抵押累积的巨大债务有可能因为土地无法再卖出形成资金链断裂,引发经济不稳定。另外一个挑战是如果土地巨额增值收益全部留在当地,会造成农民间的财富巨大不平衡,远郊或者偏远农村的农民土地卖不出去,无法获得土地财富。目前的征地主要发生在在城乡接合部地区,要占全部土地征收的60%-70%,但其征地指标又有可能相当一部分来源于远郊或者偏远地区的农村撤并腾置而得来的用地指标。如果直接入市的增值部分都被少数城乡接合部的农民都拿走了,土地增值的收益分配就显得太不公平。必须建立合理的土地税收制度以及地票制度,来解决地方政府以及不同区位农民间的收入分配问题。 

目前农村集体建设用地使用权制度的改革首要工作是要做好确权登记发证工作。在尊重历史、符合规划、用地限额的基础上,探索建立集体建设用地使用、调换、互换等体制机制,激活用好农村集体建设用地。

 

其三是农村宅基地与农民住房也在小心试点。 随着城镇化的快速推进,我国未来将有大量的农民需要进城。目前我国农民进城之后,多数时候表现出“两头靠”的特性,他们既要在城市挣钱生活,同时又不敢放弃农村的土地与房屋。目前农民工在城市基本上买不起房子,多人挤在一块,住“老鼠窝”,而他们老家的房子大部分是“空心村”,被“老鼠住”,这是资源的极大浪费。原因当然是现在的半截子城镇化,城镇的房价太高了,他们根本买不起。农民在家乡都有承包地与宅基地,如果这些农民工能够在城市买得起房子,他们老家的房子与村庄则可置换出来,把家乡的承包地给转让出去,把宅基地给卖了,多出土地来种粮。从整个国家来讲,等于节约了土地,耕地并没有因此而减少,长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。

台湾地区在城镇化过程中让农民带着卖房资金进城值得借鉴。 台湾的农民把在农村的房子与地卖掉后可以用这些钱在城市买房,有些还可以有闲钱来创业,不仅没有形成贫民窟,还能够保证进城农民有工作。农民从农村到城市是惊人的一跳,只有稳定的工作或者创业才能保证农民能够在城市待下去。应该创造一个交易的市场,让进城农民把家乡闲置不用的房屋可以进行交易转换。

 要提高我国的城镇化,让大批农民进城,目前的高房价这些进城的农民是买不起的。应该允许农民自己给进城农民造低价房,以解决目前中国过低的城镇化问题。目前的城镇化征地垄断体制只能带来高房价,要想让新移民买得起房子,只能让农民为农民造房。深圳就是一个极好的例子。当初一个小渔村,被划定为特区后,如果按现行的城镇化土地制度政策,搞征地,搞拆迁,估计建成现在的规模最少得百年。而那个小渔村却用了不到30年的时间建成了拥有1200万常住人口的大都市。主要房子是谁建的?当然是农民。农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点,但价格低,进城农民住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来,大量的农村也因此分得了城市化的红利。最主要的,相应的社会矛盾也因此减少许多。

我国目前名义上的城镇化率为51%,其实有城镇户籍的常住居民不足35%,也就是说有2.6亿人在城镇工作,基本上属打工者,有房者的比例低于1%。这部分人如果真正地留在城市置业,假定一半需要房子,需要城市提供1.3亿套房子。如果我国要达到世界城镇化的平均发展水平(一般在70%以上),还需再增加1.3亿套房子。这两个“1.3亿套房子”才是解决农民工市民化的难点,因为社保、子女上学等问题相对住房比较容易解决。城镇化的最大难点是如果让这些新移民能够安居乐业,买得起房子。

目前我国农村村庄有大量的农村集体建设用地,国家可以通过土地用途管制,把生产粮食的耕地单独拿出来划为基本农田不准动,其他的建设用地应该允许农民自行开发建设,农民自建、自管、自用,多余的拿出来供其他农村居民购买。

当然这样的改革应该吸取目前城市房子改革的教训,实现限购。目前城市大量的房子被少数人囤集起来发横财,而大多数百姓却买不起房。可以建立全国的联网制度,规定每个农村居民只能买两套其他村的农村宅基地房,或者象美国那样用税收来进行调节,第一套房免税,多出的房按累进税率征费,让多占房者基本上无利可图,这样他们就不会再轻意囤房了。

 

农村产权制度改革的关键与难点

我国农村产权制度改革要沿着明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的思路走,要以“还权赋能”为核心,构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权体系,促进农村资产资源权属明晰化、配置机制市场化、产权要素资本化、管理监督规范化,为农业农村经济加快发展提供制度保障。

   形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度,是建设城乡统一的土地市场的前提。当前,我国农村土地制度改革的当务之急是产权明晰。首先要实地勘测,摸清家底,尊重历史传统,明确“权属合法,界址清楚,面积准确,材料齐全,无争议”的农村集体资产的所有权、使用权;通过土地登记确权颁证,理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限;不搞一刀切,避免产权主体虚置与权能重叠。

 

农村产权改革的有效形式可以采取农民股份合作制。

如何才能保证农村居民从农村产权中获利?农民股份合作制是一个有效实现形式,北京的农民已从这种制度改革中获得了实实在在的收益。据新华网3月15日消息,北京市通过农村集体经济产权制度改革,把村集体资产量化给每位成员,实行“按份共有”,当集体资源产生经济效益的时候,则按股分红。2011年受益农民已达58万余人,人均分红收入3525元。北京市农民从新型集体经济组织得到的股份分红已占农民财产性收入的45%左右。截至2011年底,北京市完成农村集体经济产权制度改革的单位达到3645个。其中村级3635个,改革完成比例为91.4%,这之中有620个村实现了股份分红。目前,北京市已有301.8万农民当上了农村新型集体经济组织的股东,占农村集体经济收益分配总人口的94.8%。其中,按股分红村比例达到17.1%,比上年提高5.1个百分点。股份分红总金额20.6亿元,比上年增加5.9亿元。

习近平在深改会上也强调:要“积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向,是要探索赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能,激活农村各类生产要素潜能,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。”

建立与完善农民分享农村集体财产的制度,要做好许多基础工作,既要保障农民集体经济组织成员权利,也要防止在试点过程中侵吞农民利益。

我国农村情况千差万别,集体经济发展很不平衡,要搞好制度设计,有针对性地布局试点,探索集体所有制有效实现形式,探索建立集体经济组织和集体成员共同管理集体所有土地的体制机制,处理好集体经济组织和集体成员之间的权责关系,发展壮大集体经济。

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