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宋铖(诚)的博客

 
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基层换届乱象顽疾咋破解

原创于: 2018-10-27 16:27:00

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 选举,是中国基层乡村民主生活的主要形式之一。不过,或多或少地,大家也听说过村级选举中的乱象,比如贿选等。我长期基层调研经验中,见过不少这样“一选就乱”的的现象,就连很多基层党委政府都如临大敌,生怕出事。

  按说,“选贤任能”,是中国从古至今政治传统中非常重要的一环,也是政治制度孜孜以求的目标之一。但是,为什么在现代的社会条件下,“选好人”依然困难?甚至于,一些基层干部会觉得,只要选举不出事就万事大吉,根本不论选出来的是什么样的干部?
 这是非常值得关注的现象。

 乱象  乱象

  选举乱象,最典型、最为民众熟知也痛恨的,恐怕非“贿选”莫属。

  长期调研经验看,但凡有利益聚集的村庄,选举时都难逃贿选的诱惑与魔咒。毕竟,在很多经济发达的农村,“村干部”这一身份,本身就意味着市场机会,是“有产者”利益争夺的空间;哪怕是普通村庄,由于掌握上级惠农政策的知情权、以及部分集体经济分配权,“村干部”也一直被视为“不错”的职业。

  因此,“贿选”这一毒瘤,有从东部经济发达地区向中西部农村扩散的趋势。只不过,在经济较为落后的地区,其形式,多在人情往来的掩盖下进行,如以办喜事的形式公开“搭长棚”请村民吃饭,借走亲访友之名变相送礼吃请等。

  在一些地方,贿选的程度令人瞠目结舌。在已有媒体的报道和公开通报的案例中,一个村庄动用高达千万元金额贿选,大家可能见过。但在最近的调研中发现,居然有的村竞选双方还组建了自己的“参谋集团”,精确计算己方和对方的票数。

  这就很耐人寻味了。不仅如此,在很多地方,“贿选”已经在候选人和村民之间形成了某种“高度默契”。简单来说,就是在候选人看来,如果选前不“走动走动”“意思意思”,便很难表达自己的参选意愿;在村民看来,选举阶段也是村干部和群众走得最近的一次。

  令人惊叹的是,一些地方由于对贿选习以为常,还形成了某种高度“市场化”的约定俗成。村民为了不得罪人,不论是哪位候选人的贿金,都照收不误。但选举结果出来后,不论哪方落选,都会将贿金如数还给落败方——看上去非常具有“契约精神”:都没选上,怎么好意思还拿对方的好处呢?

  而对于那些没有像上述这样形成约定俗成规则的地方来说,候选人一旦落选,便意味着巨大的损失——不仅没选上,钱还花出去不少。因此,接下来常见的现象则是落选的一方心有不甘,不停举报胜选方“贿选”,虽然他们自己也不干净。

  隐患

  基层选举乱象虽然以“贿选”为主要表现形式,但其实并不局限于此。真正的问题在于,“异化”了的选举,本身在撕裂村庄、并埋下治理隐患。

  在目前通行的海选制度设计下,候选人会卯足了劲儿“组团竞争”(拉帮结派,共享票源)。那些没有组团的个人候选者,则相当于被剥夺了竞争的机会。显而易见,这种做法不仅增强了选举的激烈程度,也客观上制造了村庄的政治派系。其结果就是,无论哪个派系竞选成功,日后的施政过程都不会一帆风顺。

  于是,很多村就形成了这样一种恶性循环:村干部刚当选的半年到一年时间,忙于权力交接、应付败选方的上访举报;一年半载后,好不容易摆平各种关系,却又面临“反对派”的不合作;双方纠缠一段时间后,差不多就该准备下一轮选举了。

  治理

  需要明确的是,选举乱象只是刺激了村庄治理的溃败。把村庄治理乱象归咎于此,并不公道。

  早在村民自治制度实施以前,各地就也多多少少存在各种“问题村”。尤其是现代,一些地区的干部普遍霸道,甚至出现了“恶人治村”的现象。但是这些村干部并不是村民选举上去的;1998年《村民委员会组织法》后的一些年,村庄治理也未因选举而受到多大影响。

  从全国的情况看,选举乱象以及伴随而来的村级治理问题。恐怕要归咎于以下几点:

  首先,当村干部有了动力。最近十余年来,村干部的待遇得到了保障,“资源下乡”亦成一股洪流。随着国家加快农村建设,留在农村的能人、富人,瞅准了当村干部可以带来更多的市场机会,包括拓展人脉、承包工程、代理公共服务等。这使当村干部变成了一件既有面子又有实惠的好事。

  其次,村庄共同体解体在加剧。进入21世纪以后,由于人口外流,现代性进村加速原子化,伴随各项拆迁等事务,农村以史无前例的速度解体。与此同时,村民相互之间的联系纽带越来越弱,亦无对未来的长远期待,其社会行为就容易表现出极强的功利性,村庄整合由此变得艰难。

  我们看到,很多地区竞选双方作出一些行为——诸如写大字报、互相诬告陷害等有悖底线的事,就是上述趋势的典型表现之一。因选举亲人反目、友变敌的事,也不在少数。可见,以“竞争”和“制造分类”为主要特征的选举,某种程度上也加剧了传统村庄共同体的解体,将人性中的恶劣面刺激出来,却未能予以有效制约。

  再次就是“激进民主观”的影响。实事求是地讲,目前恐怕还找不到一个比村民自治制度更合适的村庄治理制度。但是,村民自治有很多种实现形式,并不一定要经过自下而上的选举,尤其不一定非要通过海选制度来实现。

  要知道,《村组法》颁布20年来,其基本导向是不断扩大村民民主权利,为此甚至有意无意地忽视了村庄治理的有效性。在“激进民主观”的主导下,党领导下的群众路线是之有效、是否与基层政权有效衔接,也被置之一旁,“唯民主论”了。甚至,在相当长时期内,理论界和实践界还在争论“两委关系”问题,即争论在村级治理中到底是支部书记还是村主任应该是“一把手”。其结果是,组织部门通过鼓励村支书和主任“一肩挑”、村两委委员交叉任职等制度设计,来加强党的领导。

  由此,受制于选举制度和“唯选举论”,本来应当作为村级治理重要整合力量的基层党委政府,无法有效发挥作用。在调研中发现,基层党委政府面对村支书和主任互不买账的局面时,几乎无计可施,很难通过类似于过去“整队”的办法来整合村庄,除非村干部违纪违法。

  治理

  那么,究竟有没有比较好的途径解决这一问题呢?

  从调研经验看,其实最关键的还是加强党的领导。村组织换届选举,说到底是选优配强村级带头人队伍的工作。无论选出来的是党员还是非党员,都属于党的干部。所以关键是:在村级换届选举工作中,如何实现党的领导?

  在我们看来,村民自治制度的背景下,必须坚持三大原则:

  一,依法。党的领导不能违背《村组法》。相反,它应该成为《村组法》有效实施的保障。我们在某县调研发现,当地的贿选早已公开化、白热化,如在选举期间候选人公开“搭长棚”请客吃饭,村民要足足吃一个月。但是,当地相关部门从未处理过贿选问题。究其原因,是贿选在法律上很难认定,且具有隐蔽性,可操作性差——贿选者正是钻了这方面法律的空子。而在另一些地方,正是上级党组织介入选举后,根据当地实情将贿选的认定标准可操作、可量化,才真正遏制了这一不良风气。

  二,组织工作。有了选举并不意味着有了一切,“选举”并不必然导致“善治”。说到底,组织工作是关乎人的工作,党委组织不仅要善于发现合适的人选,还要让其有正确的责任意识。成功的组织工作,组织的意图和群众的意愿之间必定是高度契合的。组织不干预选举,但并不意味着组织不应该有意图。“选举”是形式,“选贤任能”才是真正应当在基层治理中达到的目标。

  过去一些年,人们对组织工作存在误解,认为党委政府介入选举违背了依法原则。事实上,上级党组织做好候选人的思想工作,做好群众工作,在此前提下,让群众根据自己的意愿选出自己的带头人,恰恰是高质量地实现群众民主权利的表现。群众路线是一种“逆向民主参与”,组织工作恰恰可以有效衔接群众路线与选举制度。

  三,党建。在大多数地区,党组织换届按照“两推一选”的办法进行:既要征求群众意见,又要结合上级党组织的意图。并且,根据组织工作,上级党组织可以在支委中指定支部书记。因此,基层党委政府对村党支部的领导是没有多大问题的。

  然而,基层党支部在村庄治理中难以发挥“战斗堡垒”作用,却是存在多年的现实问题。其主要原因就在于,在很多时候,党支部及其带头人很难团结村民,尤其是在村主任较为强势的情况下,村支部甚至可能被“架空”。

十八大以来,各地都明确了村支部在村两委中的领导地位,并通过切实措施强化村支书的领导地位。比如,乡镇党委政府布置工作一般只通知村支书,再由村支书召集村“两委”委员商量。又如,将“四议两公开”写入《村组法》,所有重大村务决策,均需村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议——这在事实上明确了村党支部的领导地位。

  但仅有制度还不够,关键还是做人的实际工作。村级组织的战斗力,村级治理的有效性,都离不开基层党委政府耐心细致的农村工作。当前比较麻烦的是,很多地方的基层党委政府的工作重心并不在农村,并不了解农村情况。一些乡镇领导只认识村支书,连村主任都认不全。当基层党委政府不了解村庄实情时,也就谈不上做组织工作和党建工作了。

  故而,治理不佳表现在选举乱象,根子却在基层党委政府。在此假设:当乡镇党委政府的主要领导都熟悉各村的所有干部及其后备人选,知道他们的家庭情况、生计来源、思想状况时,各级党委政府恐怕就不会为“一选就乱”的问题烦恼了。

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