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郑风田博客

 
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郑风田:食品安全法该如何修?

原创于: 2014-05-16 05:32:09

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郑风田:食品安全法该如何修?

 

 我国《食品安全法》究竟该如何修订完善? 从食品安全责任来看,目前我国的法律法规的对食品安全问题的处罚力度小,食品安全治理呼唤重典严惩;从强化预防来看,我国应该建立国家诚信体系,让作假企业受到应有的惩罚;从加强有效执行来看,应该重点加强地方政府负总责制的完善,打击地方保护主义;从加强信息提供、透明性、灵活性角度来看,要加强完善第三方监管,加强对监管者的治理。

 

  《食品安全法》究竟如何修订是目前政府和社会各界共同关注、讨论的焦点,本文在对国外食品安全演变的基础上,对我国的食品安全立法方向提出相应的对策建议。

 

新修订的食品安全法有望成为我国史上最严食品安全法。国务院总理李克强5月14日主持召开国务院常务会议,讨论通过《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》。会议指出,保障食品安全关系每个消费者切身利益。修订草案重点完善的地方之一是建立最严格的监管处罚制度。

2008年“三鹿事件”发生后,整个社会对食品安全问题日趋关注,正是在这样的背景下,中央把食品安全问题提到了前所未有的高度,2009年6月1日起我国首部《食品安全法》正式实施,这是一部在重大食品安全事件屡现背景下修订的一个"重典",立法的意图是通过“重典”来治“乱相”。2010年2月,成立了国务院食品安全委员会,确保对食品安全的有效监管、责任分工和统一协调。2010年4月,时任卫生部部长陈竺明确提出中国将把保证食品安全提高到国家战略的高度。 这些都表明国家对食品安全的重视程度达到了前所未有的高度。

但是我国食品安全积重难返,2亿多小农户,几十万个小作坊,从田头到餐桌慢长的产业链条,使我国食品安全面临严峻的挑战。  与发达国家食品安全法律体系相比,我国的食品安全法律体系还存在明显的差距。从食品安全立法趋势来看,我国食品安全应该重点在以下方面进行改进:

(一)从食品安全责任来看惩罚太小

目前我国的法律法规的对食品安全问题的处罚力度小。食品安全治理呼唤重典严惩 。

近期是我国食品安全恶性事故高发期,几乎每过几天都会出现一起。这些食品安全重大公共事件严重影响了我国的公众健康,打击了消费者的信心,也损害了政府的形象。其实近年来我国的食品安全相关法律也颁布不少,为什么还会反复出现恶意犯法行为?犯罪成本低、惩罚力度轻是重要原因之一。

面对越来越多的食品安全事件,应该如何进行监督和管理?我国古代的食品安全监管值得学习,周代我国已有食品安全法律,中国唐朝食品安全法律最严,售有害食品可处绞刑。古代食品安全未必比现代好,不必去羡慕古代,但古代的治理思路也是值得借鉴的,那就是要重罚。  

马克思曾说过,只要有300%的利润,违法经营者就敢冒上断头台的危险,而现在不少食品安全违法利润远超300%,犯罪成本却很低。以“地沟油”为例,据办案警方介绍,作假出售“地沟油”暴利空间巨大,短短数月就能成为千万富翁。而现实又如何对这些违法者进行惩罚的呢?食品安全法规定:“违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的,并处货值金额二倍以上五倍以下罚款。”某种程度来讲,正是这些低惩罚低成本助长了食品安全犯罪。

法律必须要起到震慑作用,否则就会助长涉案之徒的侥幸之心。我国食品安全监管必须要进入“重典惩罚”时代,只有让让制假贩假者危害他人健康和生命安全的人,付出全部资产乃至生命代价,食品安全恶性事故才能得到遏制,也只有重典才能增加违法者对生命的敬畏,不敢轻意犯罪。

在发达国家,食品安全会受到全社会的关注,法律对于出现问题的商家惩处也相当严厉,不仅要求立即停业代查,而且高额的罚款会令其关门倒闭,这样的处理使经营者就像珍惜生命一样维护食品的安全性。而我国现行的食品安全法规定,处罚金额要根据有无非法所得来确定,但执法部门在执法过程中对非法所得的认定又缺乏手段,那些大量存在的地下熟食品、豆制品、小食品加工黑窝点,生产成本极低,即便按违法所得的标准进行处罚,也根本起不到惩罚作用。

如何加大违法成本,增加惩罚性赔偿?对犯罪的惩罚力度加大最有效。其实在所有的食品犯罪惩罚中,直接打击是最有效。因为你生产不安全的食品,某种程度上相当于投毒,应该按投毒罪来治。只可惜,目前我国在直接打击这方面的力度惩罚太弱,罚点款了事。所以导致那些犯罪分子才那么猖狂。如果加大惩罚,形成热炉效应,我想他就不会在吃的方面乱作假了。

欧美日等国强大的惩罚性赔偿制度,让污点企业吃不了兜着走。除了直接赔偿外,不少发达国家都有惩罚性赔偿相关法律,让百姓通过法律,把不良企业罚到倾家荡产。这些施加的惩罚性赔偿,又称示范性赔偿或报复性赔偿,赔偿数额超出实际损害数额的赔偿,动辄数千万甚至上亿美元,其目的主要是对其他企业进行威慑与警示。比如2010年底德国一家养鸡场发现饲料遭致癌物质二噁英污染,事发后,不但德国检察部门提起刑事诉讼,同时该饲料企业还要进行民事赔偿,承担受损农场提出的高达数千万欧元的民事赔偿。这样一翻折腾下来,那些犯错企业死不了才怪呢。类似的惩罚经常见诸报端,比如日本丰田车而轮台案,不但问题车被召回,而且遭到数十亿美元的巨额罚单,其总裁还要到美国国会去说明和道歉。烟草公司也因烟民告状赔偿数亿美元等等。

反观我国,惩罚性赔偿一直是个禁区,三聚氰胺事件、瘦肉精事件等恶性食品安全事件都鲜见惩罚性赔偿,不是受害百姓们不想告,而是此类案件根本不受理。出事企业,一般是监管部门草草罚点款了事,根本对企业形成不了任何威慑。犯罪成本太低,而作假的收益又太高,也是我国食品类企业屡爆恶性事故的原因之一。前不久又出现消费者按消法起诉作假食品企业,却又现监管部门向作假食品企业通风报信、法院不予受理的报道。这些现状不改,中国作假食品企业就会有恃无恐,愈丑愈勇。

 

(二)从强化预防来看

1.如何建立诚信体系,让作假企业不能很好地活。

欧美日有着发达的诚信体系,作假企业一旦信用体系遭到破坏,就会贷不到款,融不到资,污点企业会被活活饿死。

前国际货币基金组织总裁卡恩强奸丑闻中因原告诚信问题而不了了之,这让我们见识到了欧美国家诚信体系的重要性。这类国家的运用是靠一个无形的诚信体系来运作,一旦个人或者企业的诚信受到质疑或者有污点,其诚信得分会严重下降,后果极为严重。直接的后果就是银行部门是根据企业的诚信情况来贷款的,如果食品作假了,诚信被破坏了,银行以后基本上不会再贷款给这些诚信出问题的企业了。而消费者也不会再购买诚信有问题的企业产品的,出事企业就这些被活活饿死。反观我国,诚信体系一直没有建立起来,倒是有一个监管部门下属机构声称要对报道食品安全丑闻的媒体建立黑名单,让人大跌眼镜。其实监管部门更应该建立的是食品出事企业黑名单,国家也应该强制规定金融部门对这类企业进行“限贷”。如果这个诚信体系建立起来了,我国的食品安全问题就可以解决一大半了,这些“限贷”规定是一个四两拔千斤的监管法,作假食品企业最怕此类方法。

 

2.食品安全仅靠政府是不够的,如何通过更全面的计划,诸如食品安全知识的教育、推广、培训来提升食品安全?

食品安全的监控涉及到从田头到餐桌的全过程,包括生产、加工、储存和分销等中间环节,食品安全的有效保障也需要食品产业链各方,如政府、农户、涉农类食品加工企业,消费者、中介组织与相关科研机构等进行有效的配合与协调,才能保障我国整体的食品安全。由于涉及到众多机构与环节,如何让这些食品安全的利益攸关者(Stakeholder)行动起来,积极参与,并在此基础上建立一种合作的平台是未来我国食品安全政策的重点。只有食品安全产业链各方目标明确、协同努力、紧密合作,才能准确及时地应对挑战,从而确保人力、物力与财力得到最佳的利用,在整体上提升我国食品的安全水平。

比如,企业:最主要的是企业的认识不到位,特别是一些小企业为了降低成本不择手段。消费者:现阶段在认识上也有问题,他们对于什么是有毒食品,什么是有污染的食品,在意识上并没有清楚的定义,大多数消费者还倾向于便宜食品,这就导致企业投其所好采取劣质原料甚至掺假。一些媒体对食品领域的非理性监督也不利于整个食品业的良性发展。

消费者教育也应该包括进去。实际上作假者之所以存在,跟我们的食品安全教育一直跟不上也有很大的关系。只有通过扎扎实实的教育,让消费者知道如何判别优劣产品,才能让那些真正从事安全生产的企业产品有市场,有激励。目前我国的这一部分几乎是空白。大家都盲目跟风,今天听说这个危险了,什么都不敢吃了。各种信息的发布渠道也很混乱。这些都凸显我国的食品安全相关教育极度的缺乏。

公益性的宣传。公益性的广告宣传能够使消费者了解不少食品安全相关信息。目前这方面也十分薄弱。以后应该加强这方面的工作。多进行一些大批量的公益性的宣传与推介。让老百姓不再从各种食品安全事件中增加对食品安全的恐慌,而是给他们以科学的知识。这点显得极度重要。

上述问题在此我国食品安全法中好象有意无意地忽视了,实际中欧美的法律中特别强调这一点。

 

(三)从加强有效执行来看

1.源头是大问题,未来是大难题。如何确保源头监管?

目前从国际趋势来看,欧洲由于出了太多的食品安全事故,丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门下来监管,美国也主要由两大部门来管。当然我国食物产业链比他们长很多,企业数量也比他们多的多,规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。 目前我国虽然成立了食药总局,但还有慢长的路要走。

但我国的食物链条其实很长,从田头到餐桌都应该包括,源头、加工、流通、销售都不应该排除。目前我国的食品生产的主体是什么呢?大企业很少,正规军是无数的小农户及小作坊。 2亿多小农户如何监管?农民也应该算食品的源头生产者吧,其实现在的源头污染最严重。几十万个小作坊又将如何监管?我国食品生产有很大一部分是小作坊,小摊坊,有几十万个,又该如何监管?

 

2.如何让地方政府负首责真正执行下去?

地区连带责任很有效,倒逼地方政府负起监管责任来。目前如果所有的蔬菜肉类都要靠抽检成本太大,也不可能个个都检,如何建立信任非常重要。食品安全的源头治理最重要,但产地政府其实是没有动力来严格监管的,因为这不但危及政绩,而且出力不讨好。一个印象深刻的故事是去年暴出的瘦肉精事件,当地的畜牧部门不但放任本地的养殖户添加瘦肉精,而且还为农户通风报信,当有上级部门来检查时,提前通知农户处理。为何他们这样做?因为如果地方抓紧了,产量就下来了,这对他们来讲打击更大。这种现象叫地方保护也好,叫失职也行,反正是存在的,而且很严重。因为产品是运到外地去卖的,又不在本地销售。

如何才能让产地政府有激励去抓安全生产?几年前暴出的海南毒豇豆事件及美国人的做法很有意义。据报道,武汉农业部门买了台新检测设备,就对当时很热销的来自海南的豇豆进行了检测。不测不知道,一测吓一跳,检测结果发现农药残留严重超标。冬天豇豆一般只有海南生产,武汉检测结果暴光后一时激起其他许多城市都对来自海南的豇豆进行检测,结果发现都超标。海南的毒豇豆于是就成了过街老鼠,人人喊打,各地都出台措施禁止海南豇豆。这样的全面禁止结局就倒逼着海南的农业部门来整治农药问题,否则的话,他们是没有动力做这件事的。

还有一个故事就是一青岛的水产品出口到美国,美国人要求必须都采取HACCP认证,在每年会不定期派人来抽检,一旦发现作假,就会把整个地区列为不信任地区,拒收其产品。这种“株连政策”倒逼地方政府去治理那些作假者,也与农户们相互监督,因为会一损俱损。

 

(四)从加强信息提供、透明性、灵活性来看

1.如何完善第三方监管?

欧美日等国强大的消费者组织把分散的消费者组织起来,发起拒绝购买运动,让污点企业的产品卖不出去。

欧美日等发达国家公民社会异常强大,第三方的监管,诸如各类消费者协会,NGO等很发达,他们把分散的消费者联系起来,发起各种社会运动来对企业的不安全行为进行抵制,以此教育消费者,惩戒出事企业。比如针对目前的农业生产“石油化”趋势,也就是通过化肥、农药等提供的农产品虽然数量丰富,但质量却有问题,对环境也会造成负面影响,这些NGO就发起了各类运动,比如有机农业、社区支持农业等,以此来培育另外消费者:不吃石油农业的产品。美国的NGO还曾发起过“吃草的牛肉运动”,影响很大。我国肉类80%为猪肉,而美国人的“主肉”是牛肉。美国牛肉一般是由大的饲养公司通过饲料与激素生产出来的,质量存在不少问题。美国的一些NGO于是提倡大家吃一种“吃草长大的牛肉”,这类牛肉有一个特殊标签,价格比一般的激素饲料牛肉贵出不少,但却广受消费者欢迎。类似的消费者组织不但对生产不安全的食品企业形成强大的威慑,而且还能够引导组织消费者进行更健康的消费,培养新的消费习惯。

其实我国也需要类似的食品安全进步运动,只有把消费者动员起来,联合起来,集体对那些作假的食品类企业说“不”,才能解决食品安全问题,让消费者的利益才能真正得以保护。

国人刚刚经历达芬奇假洋家具、味千拉面假猪骨汤等虚假宣传的煎熬,现又曝出假蜂蜜的丑闻。层出不穷的恶性食品安全事故已经引发整个社会的信任危机,部分企业道德和社会责任的丧失对行业发展乃至社会稳定带来严重影响 。“比吃什么安全更可怕的,是集体无意识地制假贩假,是企业最基本道德底线的缺失”。

我国多次出现的“假蜂蜜”“假骨汤”“假豆浆”等案件,折射的不仅仅是背后企业诚信的缺失,更是监管主动性不强、消费者维权难和我国第三方社会监管缺失的现实。我国应该以此为契机,大力加强第三方的社会监管,让消费者组织行动起来,布下天罗地网,再辅助于配套的法律欺诈巨额赔款制度,从而大大增加不良企业被发现的概率与作假成本,彻底解决我国食品安全问题。

我国有两亿多分散小农户,50万家食品生产企业,每一个生产环节,每个品种如果都让政府部门来监管几乎是不可能的。 但如果依靠第三方的社会监管组织,包括各种消费者维权组织等,就可以大大弥补政府监管能力的不足。这次把假蜂蜜公之与众的“绿篮子”,就是属于第三方的社会组织,如果这些组织得到加强,利用他们的专业性,就可以充分动员全社会的力量来监管,这在某种程度上等于是对我国的食品安全生产的每一个环节都树起了全天候的监管网,可以让那些作假的企业无处藏身。

从国际经验和历史教训来看,食品安全问题的解决,仅仅依靠政府层面的监管是远远不够的 ,食品安全的监控涉及到从田头到餐桌的全过程,包括生产、加工、储存和分销等中间环节,以及数量庞大、分散的中小企业。从我国的国情来看,如果一味强调政府监管,则有可能带来巨大的行政成本和企业经营成本,并最终转嫁到消费者头上;或者造成大量得不到生产许可的企业转入“地下经济”,更加难以监管;还可能使得行政部门为自身方便起见,采取简单粗暴的管理方式,不利于食品安全问题的真正解决,甚至由于权力的集中和扩大,带来更多的寻租问题。

发挥媒体的监督作用。要从根本上解决食品安全问题,就必须引入独立的第三方监督,这个第三方从本质上说应该是广大消费者,但由于消费者过于分散,所以独立的媒体监督往往就成为消费者的最佳代理人。尤其是网络媒体,具有成本低、传播速度快、舆论压力大等特点,实际上近年来多起食品安全事件的舆论监督主力都是网络媒体。

 

政府部门对食品企业进行监管的难度过大,以及在过去一些地方政府部门出于部门利益或其他考虑而对于食品安全相关信息的隐瞒,严重破坏了政府部门的公信力,致使在一些食品安全事件出现时,公众宁可相信漏洞百出的谣言,而不愿意信任政府部门公布的调查结果,而如果能够由相对更具专业性和中立的第三方民间力量出面进行调查,则可能更令公众信服,有助于防止恐慌情绪扩散。如果仅仅强调加强政府的监管,扩大行政部门的职能权限,可能不仅不能让企业更有“道德”,反而会造成企业进一步想方设法“钻空子”,更加缺失道德,且常常容易遭致公众的不信任。

社会监管作为弥补政府监管不足的有效工具,在西方发达国家的食品安全保障方面发挥了重要作用。我国应该完善相关法律,让第三方的消费者等社会机构介入,解决目前消费者食品安全“维权难”问题。另外还应该借鉴国外的经验,大幅度增加惩罚性赔偿,提高作假企业的违法成本,增大法律的威慑力。比如我国的消费者权益保护法中规定企业有“告知的义务”,即企业必须要将真实的产品信息告知消费者,假猪骨汤、假豆浆等其实在欺诈消费者,蜂蜜市场更是作假成风,假蜂蜜却被冠之以“天然蜂蜜”、“养颜蜂蜜”、“纯正蜂蜜”等标注,误导消费者。应该修改相应的法律,让消费者组织能够拿起保护武器,对作假企业进行重罚,以此改变目前企业作假成本太低而收益奇高的怪状,彻底解决我国食品安全的困局。

 

2. 如何监管监管者?

既然全社会和政府对食品安全问题如此重视,为什么食品安全问题还是层出不穷呢?主要原因在于对监管者的问责不到位。问责制是一种监督与责任追究相结合的制度,它包括了问责标准的确立、问责程序及问责方法的构建、问责制度的完善等一系列内容。食品安全监督领域的行政问责,不应该仅仅局限于对食品质量问题的一种责任追究机制或一种纯粹的惩戒措施,而应该与国家相关政策、法律法规等有机衔接,成为一项互为补充的独立制度。通过问责制度形成对各级监管者的问责压力,防止寻租行为,激励他们对所管辖的食品安全工作给予高度的重视,从而加强对事故的处理和预防,以实现政府的管治目标。如果相关的食品企业出现了食品安全问题,那么相应的监管部门的负责人,甚至企业所在地区的政府负责人就应该无条件地接受问责,问责应该得到严格的执行。

因此,有效解决食品安全问题的关键是强化对监管者的问责。在中国目前的治理结构中,行政权占据主导地位,这既是我们的优势,也是一些问题的根源所在。要想最大限度地利用这一优势,又尽可能地避免由此而引发的各种治理问题,就必须要严格执行对监管者的问责,这是整个食品监管体系的牛鼻子,只有抓住这个牛鼻子,才能从根本上解决食品安全的监管问题。

 

3.如何解决法律的执行过程缺乏规范化和持续性?

目前,我国在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和连续性,往往是在出现了重大食品安全事件之后,由上级行政机关发布行条文,进行一阵风式的检查、处理。当这场风过后,打击假冒伪劣食品的行动偃旗息鼓,在头上隐匿起来的制假造假分子又开始重新行动起来,制假造假再度泛滥。这种缺乏规范和连续性的打击假冒伪劣商品的过程,使得中国的食品安全问题难以摆脱食品安全问题泛滥——打击——食品安全问题暂时缓解——再度猖獗——再打击这样的怪圈,无法从根本上解决食品安全的问题。  

 

4.谁来承担飙升的食品安全成本?

还有一个问题是企业为了达到食品安全标准,生产成本肯定要大大增加,谁来承担这个陡升的成本?让企业自己承担?这会拖跨许多企业或者逼它作假。食品安全风险程度的降低与安全成本的提高是成反比例的。食品安全质量的改进也与高投入有很大的关系。现在这个成本如果让生产的企业承担,在目前的打假还难以有效的情况下,会出现劣币驱逐良币现象。食品安全水平的提升是关系到国民健康问题,与卫生健康一样。卫生健康新的医改条例一出,国家要承担一部分责任。我认为食品安全的成本是不是也不能完全让食品企业独自己来承担?最少国家与地方政府应该拿出一部分资金来帮助企业完善各种严格的规定要求,帮助他们渡过艰难时刻。比如目前食品安全的各种检测费用,各种可追溯系统的成本,各种认证的监管费用等等,使食品企业承担者的费用上幅度上升。如何解决一这部分的成本分摊问题也一直没有明确。不能让企业独处承担这个太高昂的成本。再者,过高的标准企业会把成本转驾到消费者头上去,消费者又能否承担未来高昂的物价呢?这些问题都应该进行反思.

 所以能否象解决粮食安全一样,把企业增加的安全成本责任也能够给予一定的补贴十分重要。   

 

(五)结论

我国的食品安全法律体系目前还很不完善,根据美国的经验,我国未来首先要加强食品安全法律、法规和标准体系的建设,认真研究、修订、完善食品安全法律、法规、标准体系,加快与国际标准接轨的步伐; 要建立从农田到餐桌的全程食品安全管理控制体系,将监督管理的重点从最终产品的检测过渡到生产经营的全程控制; 要建立食品安全信息与监测体系,系统、全面地收集、整理有关食品安全方面的各种信息资料,建立国家食品安全信息与监测网络体系; 要加大食品市场的安全管理与监督力度,从源头、生产、流通、销售各环节控制食品的污染,加大对涉及食品安全事件责任企业和责任人的惩罚和打击力度,健全市场管理,从不同角度提高我们食品安全水平。

我国现行法律体系强调以制裁为特征的强法。忽视以强强调纲领政策和原则为特征的“软法”。强法:具有事后性、部门惩治性特点。而软法:以“纲领方针政策”为主要特征而不直接体现罚则,具有事先性、综合预防性。2002欧盟《欧洲食品安全法》,2003年日本《食品安全基本法》都突破了以制裁为保证手段的法律特征,转变为原则、方针、研究、规划、预测和紧急情况处理为主要管理手段。很遗憾的是,目前这部法律软的部分有,但真不多。这说明政府食品安全管理职能尚未法制化。长期以来,我国食品安全法律法规是以实现部门管理目标为目的,以部门管理存在问题为规范对象,以惩治违法行为为立法内容。食品安全没有被明确定为整体性目标。结果,现行食品安全法律体系涵盖的法律法规并没有以食品安全为目的进行构建和筹划。例如整体性原则、科学性原则、预防性原则、风险性原则、可追溯性原则等并没有被贯穿到现有的食品安全法律体系中去,等等。 

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