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郑风田博客

 
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郑风田:三个一亿人:难点与挑战

原创于: 2015-02-05 04:32:41

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      郑风田:三个一亿人:难点与挑战

 

    2014年3月,李克强向十二届全国人大二次会议作政府工作报告,讲到了“三个一亿人”:第一个“一亿人”是促进一亿农业转移人口落户城镇;第二个“一亿人”是改造约一亿人居住的城镇棚户区和城中村;第三个“一亿人”是引导约一亿人在中西部地区就近城镇化。去年底召开的中央农村工作会议强调要求发挥好新型城镇化对农业现代化的辐射带动作用,强调着力解决好现有“三个1亿人”问题,引导城市现代生产要素向农业农村流动,多渠道促进农民增收。三亿人的城镇化如果能够顺利实现,可以大幅度地提升我国的城镇化率,也会提升国家整体的发展水平。那么目前这三个一亿人在实施的过程中面临哪些挑战与问题?

    第一个“一亿人”如何落户城镇:需要激励政策。

    我国目前有2.7亿的转移人口,其中有1亿的新生代农民工。新生代农民工在城镇落户的意愿比老一代的农民工要强了许多,而目前他们大部分的打工地点主要集中在长三角、珠三角与大都市。这些城市与地区虽然打工机会多,但解决户籍会很难。以京、沪、广、深四市为例,每个城市的外来人口都超千万,而其中近半为农民工。这些城镇虽然集中了大量的农民工,但按照目前我国的城镇化发展思路,这些大都市的人口是要限制的。而目前推广的居民证制度,学历门槛基本上把大部分的农民工排除在外。珠三角吸收了近四千万外来农民工,而长三角的外来农民工数量也不会比这个少。

   农民工是在打工地“就地解决”还是“返回原籍”哪里来哪里去的解决?这个问题异常关键。我的观点是应该在劳动力流入地“就地解决”,也就是说新生代农民工工作在哪就在哪解决,要让农民工在打工的地方就地落户,不要再回到户籍所在地来解决了。问题很简单,哪里有工作,哪里才有生存的空间,哪里才适合落户。

    为什么跨省的农民工户籍解决是最核心的问题?在城镇生活一个最大的挑战是必须要有工作,农民工之所以从家乡跑出来打工,还不是沿海发达地区工作机会比家乡多?所以在打工地就地解决户籍的途径是最佳的。但从劳动力流入地的当地政府部门来看,如果没有额外的激励手段,他们解决外地人口户籍是缺乏动力的,因为从常规的思维来看,每个地方都希望吃“人口红利”,都希望在招工需要人的时候,“招手即来”,而在没有订单时也可以“挥手即去”。当地的一些居民也可能认为外来人口抢了他们的饭碗,或者是增加了他们的生存压力。

   但长三角与珠三角本身就是我国人口密度最好的两个地区,外来农民工来打工可以,但要解决他们的户籍很难,这些地区的积极性也不会太高,应该采取适当的激励政策。比如征地指标的挂钩,这些地区最主要的矛盾是征地指标不够,如果解决了部分外省人口入户,奖励一部分征地指标。大量的农民进城,对整个国家的土地集约利用是好的。因为农民在农村的居住面积都很大,如果搬到城市居民,会增加土地的利用率。另外要想解决新移民的定居问题,必须要发展小城镇与中小城市,需要扩建建设占有耕地。目前土地管理部门一直在执行“占补平衡”政策,其实这个“占补平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我国有1亿多的跨省新生代农民工,他们在家乡都有承包地与宅基地,如果能够在打工地长三角、珠三角等沿海地区落户定居,到一定时候,他们就自动会把家乡的承包地给转让出去,把宅基地给卖了。从整个国家来讲,等于节约了土地,耕地并没有因此而减少,长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。

    吸纳一个跨省农民工给多少建设用地指标合适?我国中西部农民工一般有2亩左右的承包地,一分地以上的宅基地。承包地就不考虑了,我们只考虑宅基地,可以按接纳一个跨省劳动力给一分地的建设用地指标。比如,某省如果解决了一百万新生代农民工的落户问题,就可以给10万亩的建设用地指标;解决1000万新生代农民工,给100万的用地指标。因为要安置新生代农民工,需要土地来建设小城镇。这种占补平衡,从整体国家来看是合算的,总体来看应该是节约了土地。

   如果大量的农民工能够正式定居下来,前几年长三角与珠三角愈演愈烈的民工荒问题就不会那么严重了,农民工如果能够定居下来,对劳动力市场能够起到平抑的作用。大量的外来人口落户不但会带来当地的房地产等产业的迅速发展,第一代移民的吃苦耐劳也会为当地的再发展与繁荣做出很大的贡献。美国、加拿大、澳大利亚等国都是依靠新移民给本国带来新的发展活力的,即使那个老欧洲,近年来也一直在吸收外来新移民。大量的新移民定居落户,原来的小镇就可以迅速发展成为一个中型城市,从而迅速人口集聚效应而繁荣起来。 应该让更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学,实施农民工职业技能提升计划。通过推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

  

  第二个“一亿人”:城镇棚户与城中村改造需要处理好拆迁补偿问题。

  相比第一与第三个一亿人,完成起来相对来讲容易些,因为目前已探索出不少成功模式。目前的主要难点在于如何解决建设模式与拆迁补偿问题。近年来由于土地管理法修改滞后,拆迁补偿一直是城镇棚户区与城中村改造的难点,带来很大的社会问题。如何改变过去片面依靠开发商低价拿地高价卖出的征地拆迁模式,提高征地拆迁农民的补偿与安置标准,减少因为拆迁带来的社会不稳定问题成为关键。城中村改革一定要避免“人为造城”与“房地产化”。过去不少地方把城镇化理解为造城,通过拆迁、征地、卖地,去开马路、筑广场、建高楼。城镇化变成了房地产化,成为一场房地产商人的盛宴,各城市同构化严重。

    第三个一亿人:中西部农民就近城镇化最需要产业支撑。

    就近城镇化是农民幸福感最强的一种模式。目前在东部地区发展迅速。当然这也得益于东部地区本身乡镇企业发达,农民工非农就业机会很多,通过企业带来模式,农民离土但不离乡,带来的动荡会少很多。就近城镇化在工业发达的村庄建设成特色小镇,基础设施、公共品服务向中等城市看齐,农民能够享受到优质的城镇生活质量,这些小镇与农民原来的工作与生活地也很近。据调查,目前我国75%以上的农民并不愿意放弃农村户籍,因为农村户籍所附着的宅基地、承包地的含金量未来会越来越高。农民的心态也决定就近城镇化也是一条农民很认同的城镇化新模式。  

  就近城镇化一定要有产业支撑,不能人为造空城,这是城镇化发展最关键的问题。如果一个城镇没有产业支撑,没有工作机会,大量的人集聚起来,问题会更大。长三角、珠三角的小城镇之所以繁荣起来,都是专业镇的发展所带动。目前我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小城镇发展面临的大问题,如何寻找合适的产业发展模式,是城镇化能否可持续的重要问题。其实并不是每个城镇都要长成巨人,中国更需要许多富有特色的小城镇。这需要根据城市资源禀赋,发展各具特色的城市产业体系,强化城市间专业化分工协作,增强中小城市产业承接能力,特别是要着力提高服务业比重,增强城市创新能力。中西部地区的就近城镇化,主要应该加强产业支撑,因为如果农民就到城镇生活,工作岗位成为关键。而只有产业发展了,这样的岗位才会迅速增加。当然还应该加强对中西部地区新型城镇化的支持。 加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设,增强中西部地区城市群和城镇发展后劲。

 

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